I) Synthèse de l'exercice 2006 : formation de l'autofinancement par la Ville de Grenoble :
Nous constatons une faible marge de manœuvre pour constituer l'autofinancement de la Ville. A part les recettes des contributions directes « ménages », les autres catégories de recettes courantes sont rigides. D'où une forte dépendance et l'obligation de recourir systématiquement au levier de la pression fiscale locale en cas par exemple, de retournement de conjoncture du marché économique ou pour faire face à des dépenses supplémentaires (exemple : hausse des prix de l'énergie de 35%).
Pour retarder l'utilisation de ce levier, on constate une sorte « d'obligation annuelle » qui s'installe dans la gestion municipale : celle de céder des actifs pour se procurer des recettes de
fonctionnement « exceptionnelles ». Mais c'est une technique « one shoot » (qui ne sert qu'une fois) et qui appauvrit le patrimoine de la collectivité (quand on vend les meubles pour payer sa dette, c'est qu'on est mal en point)...
Ainsi, pour maintenir l'investissement et les équipements avec les besoins financiers qui en résultent, les générations futures auront soit à faire face à un paiement de la dette plus important, soit elles rencontreront une pression fiscale renforcée qui pousseront les Grenoblois à « s'expatrier » sur les zones proches de la Ville, pour bénéficier des avantages des équipements municipaux, sans en avoir les inconvénients (dette, fiscalité).
Quant aux entreprises, le retour sur investissement n'est plus versé à la Ville, mais à « la Métro » (sous la forme de la Taxe Professionnelle unique « TPU »). Par contre les Entreprises sont très consommatrices de services publics et poussent à l'inflation des besoins d'équipement. Or ces besoins sont satisfaits par l'intercommunalité, mais de plus en plus également par la Ville.
En effet, la participation de Grenoble à l'intercommunalité va s'accroitre : aux vues des exigences en matière de redressement des comptes de l'Etat, ce dernier va exiger des efforts financiers supplémentaires aux collectivités locales. Etant donné que la Taxe Professionnelle Unique (TPU) comme seule recette de l'intercommunalité devient insuffisante, la Ville devrait au mieux augmenter ses taux de la fiscalité ménage très vite, au pire la Ville devra partager avec la Métro une partie de ses recettes fiscales « ménages » (taxes d'habitation et sur le foncier bâti, appelé aussi fiscalité « mixte » ), donc augmenter ses taux dans les 2 cas.
Effectivement, la maitrise des dépenses de gestion ne sera plus suffisante. Pour maintenir l'autofinancement ou financer les participations municipales à l'investissement local, il faudrait comprimer les charges de personnels qui sont surreprésentées dans le budget, par rapport au niveau des dépenses sur ce même poste par les collectivités de taille identique à Grenoble, appartenant à un établissement intercommunal. La tendance « lourde » sur ce poste, c'est + 3 à + 5% par an dans les Collectivités locales. Quand on sait que la masse des salaires représente 120% des recettes fiscales, on perçoit la forte contrainte qui pèse sur l'équilibrage de la gestion par la fiscalité. D'autant plus que le transfert des charges sur la Métro a déjà été réalisé au niveau du personnel et que l'on ne peut pas attendre plus sur cet axe.
Ce n'est pas non plus au niveau de la charge de la dette que des possibilités d'allègement seront trouvées. L'allongement de la durée de remboursement a permis à la Municipalité de souffler quelques temps, mais cela au détriment des générations futures qui devront continuer à rembourser par leurs impôts des équipements usés et amortis. Mais demain, comme la capacité d'autofinancement reste insuffisante, et que l'étalement des remboursements des emprunts a déjà été utilisé, il faudra emprunter davantage et donc endetter la Ville.
En matière de gestion des frais financiers, l'accompagnement aux équilibres de gestion par la baisse du montant des frais financiers va cesser. En effet, le taux moyen ne pourra qu'augmenter, étant donné qu'actuellement la conjoncture des taux d'intérêts est très favorable mais que la tendance est à la hausse des taux.
Il faut près de 9 ans de capacité brute d'autofinancement pour rembourser le stock de dette actuel, ce qui ne positionne pas favorablement la Ville par rapport à ce critère puisque on observe le nombre de 6,5 années en moyenne nationale sur cette strate de Collectivités.
Enfin, avec plus de 40% des prêts indexés sur des instruments financiers dérivés, pourcentage très important en soi, le risque de dérapage des intérêts est beaucoup plus important qu'ailleurs. Même si une partie de ces produits structurés de taux sert à couvrir la dette des risques conjoncturels, toute assurance contre des sinistres (même financiers) à un coût. Si l'on veut se servir de ces instruments pour minimiser les frais financiers (Grenoble en a fortement besoin), il faut prendre davantage de risques et donc soumettre les équilibres municipaux de gestion aux aléas des marchés financiers.
Quant aux besoins de financement des investissements, ils ne sont pas en baisses (12M€ en 2006). Une fois mobilisé les ressources externes (subventions, participations), on utilise l'autofinancement net (ce qui reste une fois payées les charges, y compris la dette). Ce niveau d'épargne n'est pas suffisant pour éviter l'emprunt (14M€), ce qui pèse de plus en plus sur les
marges de manœuvre budgétaire de demain (charges financières supplémentaires) et ce qui hypothèque les capacités de financement de demain.
II) Evolution 2005/2006 des comptes de fonctionnement :
Les Recettes de Fonctionnement
Les Recettes de fonctionnement sont stables par rapport à 2005. La Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) augmente très légèrement (+1.46%) ainsi que les recettes fiscales, hors contributions directes (+2 %).
Grâce aux contributions directes, en hausse de 3.90 % en 2006, cette stabilité est maintenue. En effet, les autres recettes de fonctionnement sont, elles, en fortes baisses : - 10 % sur 1 an.
En montant, le produit fiscal direct permet de récupérer 3.6 M€ de plus que l'an dernier et les autres recettes fiscales augmentent de 1.2 M€ du fait, en majorité, des taxes sur droits de
mutation et sur publicités foncières (+ 1 M€).
Ceci permet de compenser la chute des autres recettes de fonctionnement – 4.82 M€, qu'une
hausse des cessions d'actifs + 2.6 M€ permet de contenir, sinon les recettes courantes de
fonctionnement, au global, auraient été en baisse par rapport à 2005.
On notera que les dotations, attributions et autres participations en dehors de la DGF ont chuté
de 2.3 M€ pour la Ville et que les produits du domaine ont baissé de 1,1 M€ sur l'exercice
2006.
Les marges de manœuvre sur les recettes de fonctionnement s'étiolent. En effet, sur la totalité
de ces recettes (soit 246.4 M€), 48% (soit 117.7 M€) sont « décidées », ou sont au bon
vouloir des autres contributeurs que les Grenoblois : la Dotation Globale de Fonctionnement
(qui dépend de l'Etat), la Dotation de Solidarité Communautaire (DSC) et l'attribution de
compensation (qui dépendent de La Métro).
On pourrait ajouter les 6.3 M€ de taxes sur les droits de mutation et de publicités foncières qui
dépendent fortement de la conjoncture économique immobilière. Le niveau des recettes de
fonctionnement de la Ville non directement maitrisable dépasserait alors 50% !
Les seules marges réelles de la Ville pour équilibrer son fonctionnement restent les
contributions fiscales ménages (39 % des recettes) et la cession des actifs de la Ville (4%).
Quant aux relèvements des tarifs, comme ils ne contribuent qu'à hauteur de 5 % des recettes
de gestion, ils ne permettraient pas de faire face à une érosion des autres produits courants de
fonctionnement.
Pour illustrer ce fort degré de dépendance aux recettes fiscales, imaginons que la Ville doivent
augmenter ses recettes de 1 % (inflation des dépenses, investissements supplémentaires,
imprévus à financer,...). Pour ce faire il faudra augmenter les taux des impôts locaux de
2.56%. Nous avons donc un principe d'inégalité local qui consiste à demander aux
contribuables un effort 2.5 fois plus important que les autres postes de recette pour garantir le
maintien des équilibres.
Les Dépenses de Gestion
L'exercice 2005 a montré que la technique comptable qui consiste à rattacher des charges à
l'exercice précédent (appelée « journée complémentaire »), bien que les factures soient reçues
en 2006, a été largement utilisé, en tout cas, bien au-delà des montants moyens habituels. De
ce fait, cela a permis de minorer les charges de 2006, car cette pratique comptable a été bien
moins pratiquée en 2006 par rapport à l'année d'avant.
Ainsi les charges rattachées aux comptes 2005 (charges à caractère général) sont de 16.7M€
pour 30.1M€ de mandats « normaux » de dépenses. On trouve ainsi près de 5 M€ facturés en
2006 rattachés en 2005 sur les fournitures de gaz et 5.56 M€ d'impôts indirects. Cela revient à
un soulagement du Compte Administratif 2006 de 10.56 M€ sur ces 2 seuls articles !
En 2006, ce montant de charges rattachées est bien moindre, puisqu'il baisse de 9.8 M€ par
rapport à 2005. Cette économie représente 22% du poste « charges à caractère général ».
Ainsi, grâce à cette baisse opportune de charges rattachées et bien que les dépenses mandatées
« normalement ») soient en hausse sur de 7.7 M€ sur 2006 par rapport à 2005, au total on
affiche une baisse générale de 4.5% des charges de gestion !
On peut raisonnablement penser que l'exercice 2005 affichant de tels montants de
rattachements est atypique. Mais pour autant, cela montre la possibilité de pouvoir soulager
tel ou tel exercice par le jeu de la technique comptable des rattachements. Espérons que le
futur compte 2007 (qui ne sera publié qu'en 2008 après les élections municipales), ne soit pas
à nouveau rempli, comme l'exercice 2005, de charges rattachées.
Dans le cas contraire, on aurait un bel effet de ciseaux : à savoir une hausse des dépenses plus
rapide que la croissance des recettes, avec en perspective, une hausse de la pression fiscale.
Ainsi, pour les dépenses de gestion au global, on peut se poser la question d'avoir réellement
une baisse en 2006, puisque ce sont grâce aux moindres rattachements de charges qu'au
global des économies ont été réalisées par rapport à 2005.
Pour autant, on constate que les dépenses de gestion en 2006, au global, sont en légère
diminution (- 1.1%) du fait de la baisse des frais généraux et des dépenses de gestion
courante, (respectivement -2.1 M€ et -2.9 M€), ce qui permet de contenir l'inflation
(modérée) des coûts salariaux (+ 2.7 M€).
Toutefois, parmi les dépenses de gestion, les frais de personnel représentent 56% du total.
Cette charge apportera une contrainte supplémentaire d'équilibre budgétaire, car on sait que
ce poste évoluera de façon plus soutenue dans les prochaines années. Or avec 738 € par
habitant, la Ville se situe déjà bien au dessus des dépenses par habitant observées dans les
autres collectivités de la taille de Grenoble. En effet ces charges de personnel représentent un
poids supérieur de 25% à la moyenne de la strate (comparatif fait sur les Villes appartenant à
un Etablissement public de coopération intercommunal à TPU de plus de 100 000 habitants
comme Grenoble).
Quand on sait que la Ville a rétrocédé une grosse partie des charges, notamment de personnel,
à la Métro, on peut se demander pourquoi ce poste est sur-représenté à la Ville.
Le fait est que comme ce poste de personnel pèse plus lourd que les recettes fiscales directes
(115.2 M€ de dépenses contre 96.2 M€ de recettes), une augmentation très plausible de +3%
sur les frais de personnel (tendance long terme) se compenserait par une augmentation des
taux des impôts ménages de 3.60 %. Autrement dit, il faut augmenter les taux de 20% de plus
que la hausse constatée des charges de personnel, si on veut conserver intact l'équilibre de
gestion dépenses-recettes.
Conclusion :
Points forts : bonne dynamique fiscale, valeurs élevées des éléments de patrimoine cédés
(fonciers), maîtrise des fluctuations de dépenses de personnel inflationnistes. Stabilité d'une
bonne partie des recettes courantes grâce aux mécanismes de garanties (DSC, compensation,
dotation globale & forfaitaire).
Points faibles : forte dépendance des recettes courantes vis-à-vis de la conjoncture extérieure
(marché de l'immobilier, bases ménages fiscales) et des politiques ou stratégies externes (La
Métro, l'Etat)
Poids important des dépenses de personnel dans le budget de fonctionnement qui entraine une
dépendance à la hausse des charges et une indépendance des recettes à part le levier de la
fiscalité.
Les risques de hausse des taux de la fiscalité ménage sont très forts à court-terme pour
maintenir le résultat d'exploitation et préserver l'autofinancement..
III) Grenoble est-elle vraiment dans un cercle vertueux ?
Eléments de réponse à l'analyse du CA 06 faite en conférence de presse par Michel DESTOT
et Annie DESCHAMPS
Le point sensible reste l'endettement de la ville avec un encours de dette nettement supérieur
aux ratios nationaux. Il ne peut être contesté que des efforts soient faits.
Nous remarquons cependant que les chiffres de l'endettement (encours et annuité)
communiqués à la presse ne concernent que le budget principal. On oublie de prendre en
compte les emprunts figurant dans les 7 budgets annexes de la Ville.
Or seule une approche consolidée des comptes permet de rendre compte du périmètre réel
d'intervention de la collectivité. Cette approche globale, qui est déjà en application en
comptabilité privée et qui est prônée par la LOLF en instituant cette technique de
consolidation aux budgets de l'Etat et de la Sécurité Sociale fait défaut à la Ville de Grenoble.
J'avais proposé cette optique dans le groupe de travail sur les finances locales, plus
particulièrement dans le cadre du Forum Citoyen pour l'Alternance que j'anime.
Elle va dans le sens d'une plus grande transparence de l'action publique.
Si cela n'est pas fait pour la dette, en revanche, on peut noter que les chiffres de
l'investissement donnés par le Maire prennent en comptes les Budgets annexes et même les
Sociétés d'économie mixte. Mais pour la dette, les chiffres sont limités à ceux du Budget
principal uniquement. Pourquoi (la dette des budgets annexes représente 34% de la dette
totale) ?
Raisonnablement, il faudrait s'interroger sur la structure et l'évolution de la dette des budgets
annexes suivants :
- locaux culturels (Cargo)
- stationnement (parking stade)
- activités économiques (minatec)
Enfin, en matière d'emprunt, ainsi que sur d'autres postes de recettes d'investissement, on
observe des écarts vertigineux entre les montants prévus (budget primitif) et ceux réalisés
(compte administratif).
Qu'en conclure ? Une gestion prévisionnelle hasardeuse ? Des changements de cap
fréquents et soudains dans la stratégie initiale définie au budget primitif ?
